Høringssvar: Forslag til lov om ændring af udlændingeloven.
Udskydelse af retten til familiesammenføring for personer med midlertidig beskyttelsesstatus, skærpelse af reglerne om tidsubegrænset opholdstilladelse, skærpelse af reglerne om inddragelse af flygtninges opholdstilladelse m.v.
København, den 6. januar 2016
Ved brev af 10. december 2015 har Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet fremsendt L87 og anmodet om Amnesty Internationals eventuelle bemærkninger til forslaget.
Generelle bemærkninger
I bemærkningerne, side 8, pkt. 1.2, lovforslagets baggrund og formål, indledes, som følger:
”Regeringen har længe ment, at vilkårene på asylområdet betyder noget for, hvor attraktivt det er at søge til Danmark. Derfor indførte regeringen – som noget af det allerførste – med virkning fra 1. september 2015 en ny og lavere integrationsydelse, som med aftale om finanslov for 2016 bliver udbredt til en større målgruppe.”
Og der fortsættes om formålet:
”Regeringen vil med nærværende lovforslag stramme yderligere for asylvilkårene og adgangen til Danmark, så det bliver markant mindre attraktivt at søge til Danmark.”
Dette overordnede formål gentages i bemærkningerne, side 35, pkt. 7.2. om nedsættelse af de kontante ydelser, som asylansøgere, der ikke bor på centre med centralt køkken, får til køb af mad og andre fornødenheder.
F.eks. nedsættes grundydelsen for enlige flygtninge fra 54,80 kr. til 49,52 kr.
Nedsættelsen af madpengene begrundes med, at ”En reduktion af de kontante ydelser vil gøre det mindre attraktivt at søge asyl i Danmark og kan således være medvirkende til, at færre udlændinge søger mod Danmark.”
Regeringen slår hermed endegyldigt fast, at integrationsydelsen ikke er indført som incitament, der skal få flygtninge til at lære sprog hurtigere for at komme på arbejdsmarkedet hurtigere – og blive integreret hurtigere. Det understreges her, at formålet med genindførelsen af integrationsydelsen først og sidst var at forringe vilkårene for flygtninge for at gøre det mindre attraktivt at søge asyl i Danmark.
I tråd hermed – fremgår det – skal forslagene i L87 først og fremmest fremstå som forringelser eller stramninger, der kan medvirke til, at det opfattes mindre attraktivt at søge om asyl i Danmark.
(Det er antageligvis et problem for den enkelte asylansøger at få sine penge til mad og daglige fornødenheder reduceret fra 54 kr. til 49 kr. Men det er uvist, hvad der derudover søges opnået ved at tage de 5 kr. om dagen.)
En del af de foreslåede stramninger eller forringelser er af en sådan relativt teknisk karakter eller detaljegrad, at det er usandsynligt, at syriske krigsflygtninge eller andre på flugt nogensinde skulle få kendskab til dem – eller at de nogensinde skulle få betydning for, om asylansøgere kommer til Danmark eller til et andet land i Europa.
Dette gælder i særlig grad forslagene til skærpede betingelser for tidsubegrænset opholdstilladelse, herunder
- Krav til opholdstid
- Skærpede sprogkrav
- Skærpede beskæftigelseskrav
- Skærpede vandelskrav, herunder
- Forlængede karensperioder som følge af kriminalitet
- Udelukkelse fra tidsubegrænset opholdstilladelse ved 60-dages fængsel for en række konkrete straffelovsovertrædelser
Videre gælder det
- Indførelse af gebyrer for ansøgning om tidsubegrænset opholdstilladelse
- Skærpede regler om inddragelse af flygtninges opholdstilladelse ved ferierejser o.l. til det land, de oprindeligt flygtede fra.
Uanset, hvad man i øvrigt måtte mene om disse stramninger, er det usandsynligt, at de vil få den ønskede effekt: At de syriske krigsflygtninge på flugt fra vilkårlige drab og tortur fremover vil søge uden om Danmark til andre lande. Mennesker, som sætter livet på spil i ramponerede, overfyldte både over Middelhavet, har næppe tid til – eller mulighed for – at overveje de nærmere detaljer i den danske udlændingelovs regler om varig opholdstilladelse.
Til gengæld kan det ikke afvises, at forslaget om at udskyde krigsflygtninges ret til familiesammenføring i tre år, vil have en sådan ødelæggende virkning på den enkelte flygtnings dagligdag – bevidstheden om, at ens ægtefælle og børn hutler sig igennem i udkanten af en borgerkrig og den daglige frygt for, at de skal blive slået ihjel eller mishandlet, mens man venter på, at de tre år skal gå – at denne forringelse vil blive kendt uden for landets grænser og reelt kommer til at påvirke opfattelsen af Danmark som et mindre attraktivt land at få beskyttelse i.
Men selv om denne stadige, daglige frygt for ens nærmeste vil gøre det vanskeligt at gennemføre en meningsfuld hverdag med danskundervisning og jobtræning, overser forslaget, at mange krigsflygtninge har ringe eller ingen indflydelse på, hvilket land deres flugt fører dem til. Selv om det er en voldsom forringelse, er det derfor langt fra sikkert, at forringelsen også vil slå igennem som et fald i antallet af asylansøgere fra borgerkrigen i Syrien.
Til gengæld vil denne treårige udskydelse af retten til familiesammenføring efter Amnesty Internationals opfattelse utvivlsomt være en krænkelse af retten til familieliv efter Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og FN’s Børnekonvention.
I bemærkningerne til forslaget fremføres en række argumenter for en proportionalitetsafvejning mellem statens interesser og den enkeltes ønske om at få sin familie hos sig – som fører til den konklusion, at krigsflygtninge skal afskæres fra familiesammenføring i de første 3 år af deres ophold i Danmark.
De opstillede kriterier har imidlertid det til fælles, at de alle vedrører spørgsmålet om familiesammenføring af udlændinge, som er indvandret – f.eks. arbejdstagere – og hvor der ikke er et spørgsmål om, at den herboende udlænding er i Danmark, fordi han eller hun har fået beskyttelse mod forfølgelse i oprindelseslandet.
De opstillede kriterier vedrører alle den situation, hvor det skal afgøres, om Danmark eller et andet land er nærmest til at give ophold til familien, hvor familien samlet set har den største tilknytning – og hvor familien principielt kunne etablere sig i begge lande.
Kriterier som ”tilknytning”, længden af opholdet, opholdstilladelsens varighed m.v. er ikke relevante og finder ikke anvendelse, når der er tale om flygtninge, som ikke vil kunne vælge at genoptage deres familieliv i hjemlandet, fordi de risikerer at blive slået ihjel dér. Flygtninge er ikke immigranter. Flygtninge er mennesker på flugt fra forfølgelse og overgreb. En nyankommet flygtning har i sagens natur ikke nogen ”tilknytning” til Danmark, men er her for ikke at blive udsat for drab, tortur eller anden grusom og nedværdigende behandling.
Amnesty bemærker da også, at det anføres i bemærkningerne, side 10, at ”Udlændinge, som meddeles opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7, vil som oftest have krav på familiesammenføring med ægtefælle og børn i Danmark på baggrund af Danmarks internationale forpligtelser, idet familielivet altovervejende ikke vil kunne udøves i et fælles hjemland på grund af asylrelevant forfølgelse, jf. dog nedenfor under pkt. 2.1.22 vedrørende udlændinge, der har opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7, stk. 3.
Regeringen er således enig i udgangspunktet om, at der som hovedregel er ret til familiesammenføring, når familielivet ikke vil kunne udøves i et fælles hjemland på grund af asylrelevant forfølgelse.
Efter Amnestys opfattelse fremstår de anførte argumenter om ”tilknytning” m.v. dermed som irrelevante for spørgsmålet om retten til familieliv for personer, som har midlertidig beskyttelse efter udlændingelovens § 7, stk. 3, på grund af omfattende krigshandlinger og overgreb.
Endelig anføres det side 13 i bemærkningerne:
”Der er som anført ikke ministeriet bekendt praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol vedrørende spørgsmålet om udskydelse af adgangen til familiesammenføring i denne situation. Henset hertil og da EMRK artikel 8 i alle tilfælde indebærer en afvejning, er der en vis risiko for, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol i forbindelse med prøvelse af en konkret sag vil kunne nå frem til, at det ikke efter Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 8 er muligt generelt at stille krav om 3 års ophold som betingelse for familiesammenføring for udlændinge, der har opholdstilladelse efter udlændingelovens §7, stk. 3. ”
Der er Amnesty bekendt ikke tidligere taget så betydelige forbehold for et lovforslags eventuelle overensstemmelse med Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, som det ses her. Man efterlades med en fornemmelse af, at ministeriets jurister ikke selv tror på den juridiske argumentation i bemærkningerne.
Videre bemærkes, at der ved stort set samtlige forslag – tages et generelt forbehold – hvor man beskriver den påtænkte praksisændring ”…med mindre et afslag på sammenføring/et gebyr/inddragelse/ etc. vil være i strid med Danmarks internationale forpligtelser”. Dette er forbehold er selvsagt relevant, men man savner en konkretisering af, hvilke begrænsninger forbeholdet kan indebære, eller hvor grænserne for en given praksis går. Særligt i forhold til de bestemmelser, som angår retten til familieliv, efterlader dette faste forbehold en del tvivl om, hvad der i givet fald bliver tilbage, når lovændringerne skal omsættes i praksis. Det eneste konkrete eksempel, der nævnes, er familier, hvor den herboende har haft ansvaret for en person med handicap eller syge børn.
Konkrete bemærkninger.
Ad § 1, nr. 4: Om forslag til ny § 8, stk. 4, genindførelse af intregrationspotentiale som kriterium for udvælgelse af kvote-flygtninge.
Amnesty International finder principielt, at de ca. 500 kvote-flygtninge, som de danske udlændingemyndigheder efter indstilling fra UNHCR udvælger i flygtningelejre rundt om i verden, først og sidst bør udvælges ud fra, hvem der har størst behov for beskyttelse og for at blive genbosat. Det er problematisk, når det fremgår, at analfabeter som udgangspunkt ikke skal tilbydes genbosætning.
Konkret er det formentlig tvivlsomt, om der vil være en meget betydelig forskel på praksis efter den foreslåede bestemmelse og det nuværende kriterium, som sprogligt placerer ”egnethedskravet” hos Danmark og hos kommunerne – forstået som evnen til at give flygtningen de muligheder, som han/hun efterspørger i bestræbelserne på at få et godt, velfungerende liv – men som formentlig i praksis betyder det samme som det foreslåede kriterium: Flygtningen skal have en række forudsætninger for at kunne integrere sig.
Ad lovforslagets § 1, pkt. 6, 7 og 8 – om 3 års udskydelse af retten til familieliv.
Det fremgår af bemærkningerne, side 10, at udlændinge, som meddeles opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7, oftest vil have krav på familiesammenføring med ægtefælle og børn på baggrund af Danmarks internationale forpligtelser, idet familielivet som altovervejende hovedregel ikke vil kunne udøves i et fælles hjemland på grund af asylrelevant forfølgelse.
Samtidig undtager man personer med opholdstilladelse efter § 7, stk. 3, (herefter benævnt krigsflygtningestatus og krigsflygtninge), idet der argumenteres med, at disse mennesker ikke deler vilkår med flygtninge, der er meddelt beskyttelse efter udlændingelovens § 7, stk. 1 (konventionsflygtninge) eller § 7, stk. 2, (beskyttelsesstatus).
Det anføres således side 11, 3. afsnit, at karakteren og omfanget af tilknytningen til Danmark almindeligvis vil være meget begrænset, hvis den herboende udlænding har krigsflygtningestatus (§ 7, stk. 3).
Det forhold, at krigsflygtningen alene har et kort ophold i Danmark bag sig, og at opholdstilladelsen kun er givet for et år, må efter bemærkningerne, side 11, 4. afsnit antages at indgå med betydelig vægt ved vurderingen af forholdet til Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 8 om retten til familieliv.
Efter Amnestys opfattelse holder dette ræsonnement ikke. Flygtninge, som meddeles beskyttelse i Danmark, har alle sammen kun et kort ophold i Danmark bag sig. De er her ikke som resultat af en langvarig tilknytning, men for at undgå overgreb og forfølgelse. En nyligt ankommen (og anerkendt) flygtning er en nyligt ankommen flygtning, uanset om han eller hun har fået beskyttelse efter udlændingelovens 7, stk. 1, § 7, stk. 2 eller § 7, stk. 3.
(Det kunne eventuelt overvejes at søge afklaret, på hvilken måde en nyligt anerkendt flygtning med opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7, stk. 1 eller 2, konkret kan siges at have en anden og stærkere tilknytning til Danmark end en nyligt anerkendt krigsflygtning efter udlændingelovens § 7, stk. 3.)
At hævde, at det skal have betydning for retten til familieliv, at man som krigsflygtning (§ 7, stk. 3) alene har fået beskyttelse for et år ad gangen, fordi situationen hurtigt kan ændre sig, så der ikke længere er nogen fare, er et tomt argument.
Den korte opholdstilladelse på et år er en rent formel regel, som skal sende et signal om midlertidighed. Der er ikke tale om, at varigheden afspejler nogen reel prognose for, hvor længe krigsflygtningen må antages at have behov for beskyttelse ud fra en vurdering af den konflikt/borgerkrig, der har givet anledning til flugten. (Borgerkrigen i Syrien har foreløbig varet i 4 år, og der er ingen, der forudsiger, at der vil blive fred i Syrien i nogen nær fremtid.)
Amnesty finder videre, at argumentet om, at det forhold, at opholdstilladelsen efter udlændingelovens § 7, stk. 3, alene er meddelt for 1 år i første omgang, skal have den konsekvens, at krigsflygtningen først skal ret til familiesammenføring efter 3 år, modsiges af oplysningen i bemærkningerne side 8-9 om, at reglerne i udlændingebekendtgørelsen om varigheden af opholdstilladelser vil blive ændret, således, at konventionsstatus efter udlændingelovens § 7, stk. 1, vil blive meddelt for 2 år (med mulighed for forlængelse i 2 år), og beskyttelsesstatus efter udlændingelovens § 7, stk. 2, vil fremover ligeledes blive meddelt for 1 år (med mulighed for forlængelse i 2 år).
Det er på den baggrund svært at se, hvilken selvstændig betydning opholdstilladelsens længde skal tillægges for § 7, stk. 3-tilladelserne vedkommende.
Ad bemærkningernes overvejelser om forholdet til retten til familieliv, jf. EMRK artikel 8, sammenholdt med forholdet mellem udlændingelovens § 7, stk. 2, og § 7, stk. 3 og EMRK artikel artikel 3.
Det anføres gentagne gange – som nævnt ovenfor – at der ikke ses at være nogen praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol om ”udskydelse” af retten til familieliv i den situation, som lovforslaget beskriver.
Efter Amnesty Internationals opfattelse er dette udsagn kun korrekt, fordi man benytter udtrykket ”udskydelse” af retten til familieliv. Hvis man holder sig til den faktiske realitet, så er der tale om, at krigsflygtninge nægtes retten til familieliv i en periode på 3 år.
I modsætning til konventionsflygtninge (§ 7, stk.1) og flygtninge med beskyttelsesstatus (§ 7, stk. 2) kan krigsflygtninge (§ 7, stk.3) (som altovervejende hovedregel) først indgive ansøgning om familiesammenføring, få måneder inden de har haft opholdstilladelse i 3 år. Det kan altså ikke på nogen måde sammenlignes med ”langvarig sagsbehandlingstid”, som ellers har været inddraget i debatten.
For den ægtefælle og de børn, for hvem hver dag er en kamp at komme helskindet igennem, er 3 år ikke noget, man med rimelighed kan beskrive med den bagatelliserende vending – en udskydelse. For børn er 3 år en evighed. Jo hårdere og farligere vilkårene er, jo mere presserende er behovet for familiesammenføring, og jo mere uoverkommeligt er et tidsrum på 3 år, hvis man nægtes familiesammenføring.
L87 nedtoner i øvrigt det forhold, at der er ét punkt, hvor krigsflygtninge (§ 7, stk. 3) deler forhold med konventionsflygtninge (§ 7, stk. 1) og flygtninge med beskyttelsesstatus (§ 7, stk. 2):
For alle 3 kategorier af flygtninge vil det være i strid det såkaldte refoulementsforbud (efter hhv. Flygtningekonventionens artikel 33 og Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 3) at sende dem tilbage til den forfølgelse eller de krigshandlinger og overgreb, som de er flygtet fra. (Medmindre der er indtrådt ændrede forhold i hjemlandet).
Midlertidig beskyttelse efter udlændingelovens § 7, stk. 3, er ikke en subsidiær beskyttelse, som meddeles ”per kulance” eller som indebærer et beskyttelsesniveau, der går videre, end hvad der følger af Danmarks internationale forpligtelser.
I bemærkningerne til L 72 fra 2014 om midlertidig beskyttelse for visse udlændinge m.v. (der blev til lov nr. 153 af 18. februar 2014) redegjorde Justitsministeriet udførligt i bemærkningerne under afsnit 2.1.2 ”Justitsministeriets overvejelser” for, at
”Justitsministeriet foreslår, at der indføres en midlertidig beskyttelsesstatus, som meddeles i de tilfælde, hvor forpligtelsen til at beskyttelse i henhold til internationale konventioner, jf. § 7, stk. 2, (vores understregning) har baggrund i en særlig alvorlig situation i hjemlandet præget af vilkårlig voldsudøvelse og overgreb på civile.
Og videre:
”Den foreslåede bestemmelse i udlændingelovens § 7, stk. 3, udvider ikke adgangen til at opnå beskyttelse i Danmark. Det vil også fremover være en forudsætning for at opnå opholdstilladelse, at udlændingen enten er omfattet af Flygtningekonventionen eller har krav på beskyttelse efter de internationale konventioner, som Danmark har tiltrådt, herunder som følge af en reel risiko for overgreb i henhold til EMRK’s artikel 3.
Bemærkningerne til L72 gennemgår udførligt den danske udlændingelovs § 7, stk. 2, i forhold til Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis i forhold til artikel 3, som forbyder (udsendelse til) tortur og umenneskelig og nedværdigende behandling eller straf.
Det fremgår utvetydigt, at den nye § 7, stk. 3, reelt omfatter en del-mængde af beskyttelsesområdet efter § 7, stk. 2, og at ordningen primært indføres for at lette sagsbehandlingen – og samtidig begrunde, at ”krigsflygtninge” skal nægtes familiesammenføring det første år.
Konsekvensen af ikke at indføre § 7, stk. 3, ville således ikke have været, at de pågældende personer havde kunnet udsendes til deres hjemland, men at de i stedet ville have fået opholdstilladelse i henhold til § 7, stk. 2, om beskyttelsesstatus.
Der er med andre ord tale om mennesker, som ikke kan udsendes til deres hjemland, og som dermed ikke kan henvises til at etablere familieliv et andet sted (end Danmark). Dermed er det efter Amnestys opfattelse i strid med retten til familieliv at nægte krigsflygtninge familiesammenføring i tre år.
Ad § 1, nr. 15, om indførelse af en række omkostningsbestemte gebyrer m.v.
Der foreslås indført eller genindført en række gebyrer på en lang række ansøgninger – herunder om familiesammenføring, om forlængelse af opholdstilladelser for flygtninge og familiesammenførte og for ansøgninger om tidsubegrænset opholdstilladelse efter § 7, 8 og 9.
Efter Amnestys opfattelse bør der skelnes mellem gebyrer, som vedrører studie- og arbejdsrelaterede opholdstilladelser og gebyrer, som vedrører asyl-relaterede opholdstilladelser.
Det fremgår, at der er tale om ganske betydelige beløb – f.eks. 7.000 kr. for en ansøgning om familiesammenføring, 3.700 kr. for ansøgning om tidsubegrænset opholdstilladelse (efter familiesammenføring) og 3.700 kr. for ansøgning om tidsubegrænset opholdstilladelse på grundlag af asyl (udlændingelovens § 7, 8 og 9c). Det fremgår videre, at der skal betales gebyr for hver enkelt person, der er omfattet af ansøgningen.
Efter Amnestys opfattelse bør personer, som har fået beskyttelse her i landet, ikke pålægges så betydelige gebyrer. De vil ofte være i en situation, hvor gebyrer i denne størrelse vil udgøre en betydelig byrde.
Endelig synes sådanne gebyrer at komme betænkeligt tæt på at være udtryk for forskelsbehandling, når man ser på brugen af gebyrer generelt i den offentlige forvaltning.
Ad afskaffelse af statens betaling for transport til familiesammenførte til herboende flygtninge, bemærkningerne side 8 og 41.
Det fremgår af bemærkningerne, at regeringen vil fjerne statens betaling for transport af familiesammenførte til herboende flygtninge. Fulgt konsekvent vil afskaffelse af statens betaling efter omstændighederne betyde, at flygtninge – herunder syriske krigsflygtninge – vil være afskåret fra at få deres familie til hertil, selv om de i øvrigt måtte være berettiget til familiesammenføring.
Amnesty antager, at også denne ordning skal administreres med respekt af Danmarks internationale forpligtelser – og at det vil betyde, at personer, som har opnået beskyttelse i Danmark efter udlændingelovens § 7, stk. 1-3, har ret til hjælp til transporten, hvis de ellers ville blive afskåret fra at retablere deres familieliv i Danmark.
Ad forlængelse af den periode, hvor en asylansøger kan pålægges at betale for sit eget og sin families underhold, ændring af udlændingelovens § 42 a, stk. 4, og § 40, stk. 9, 1. pkt:
Det fremgår, at den nuværende ordning, hvor en asylansøger kan pålægges at betale for sit og sin families underhold i op til 3 måneder, skal forlænges, således at ansøgeren kan pålægges betale helt frem til udgangen af den måned, hvor Udlændingestyrelsen træffer afgørelse om, hvilken kommune han eller hun og familien skal boligplaceres i.
Efter Amnestys opfattelse er det klart, at asylansøgere, som råder over tilstrækkelige midler, som udgangspunkt skal betale for sig selv og familien i lighed med andre borgere her i landet.
Men hvis man kobler en øget egenbetaling – og herunder beføjelser til at beslaglægge asylansøgernes eventuelle værdigenstande, med henblik på realisering ved bortsalg – med afskaffelse af statens betaling for transport af familiesammenførte til flygtninge/krigsflygtninge her i landet, tegner der sig et billede, hvor man gør det mere end svært for flygtningen/krigsflygtningen at få sit familieliv retableret.
Også her rejser det spørgsmålet, om der kan peges på andre reelle formål end det generelt formulerede mål at fremstille et billede af Danmark som et mindre attraktivt land at søge asyl i.
Amnesty International, den 6. januar 2016